Главная

«Гражданство Союзного Государства Беларуси и России во временном контексте: заявление о намерении или перспектива реальной интеграции?» - рассуждение правоведа в аспекте региональной компаративистики.

 Об авторе: Смирнова Елена Станиславовна –  кандидат юридических наук,  заместитель Председателя руководящего Совета по региональным связям Международного общественного движения «Российская служба мира».  E-mail : [email protected]  

 В статье исследуется международно-правовое сотрудничество России и Беларуси вопросах формирования гражданства Союзного государства. При выполнении  на практике обязательств, взятых на себя сторонами, система права на гражданство стран СНГ, безусловно, была бы уникальным интегративным явлением в мировой практике.

 Периоду конца ХХ века характерно такое качество, как коренное изменение устоявшихся стереотипов в политической жизни и в праве. Прежде всего, следует отметить, что последствия распада СССР привели к поискам компромисса в решении задач, связанных не только с разделом материальных ресурсов и собственности некогда единого государства, но и с необходимостью определения правового статуса его населения. Как оказалось, проще решать юридические проблемы, связанные с правами на недвижимое имущество: недра, землю, заводы, аэродромы и прочее, нежели регулировать проблемы получивших, вольно или невольно, право свободного передвижения в поисках лучшей жизни народов постсоветского пространства. Негативные проявления национализма и вооруженных противостояний в новых независимых государствах в период ломки ранее существующей государственной системы привели к многочисленным случаям бегства людей из своих домов в поисках мира и спокойной жизни. Трудно в подобных ситуациях утверждать о нарушении этими людьми прав иных народов, так как к  этому их побуждали экстремальные обстоятельства. И, в целом, следует учитывать, что на протяжении всей своей истории человечество выработало гуманистические правовые нормы  защиты беженцев. Не говоря о том, то масса людей в период начала девяностых годов была вынуждена вернуться на свою «историческую» родину, где приходилось также нелегко, так как нужно было начинать жизнь заново.

Но, оставляя вкратце обозначенные проблемы частной жизни человека, перейдем к большим межгосударственным делам, к правовому оформлению этих отношений. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств было подписано  8 декабря 1991года  в Минске. Оно включает в себя нормы, свидетельствующие о наличии перспектив более тесной интеграции, не только ввиду содержащихся в них положений «об исторической общности наших народов и сложившихся между ними связях», но и гарантии предоставления «гражданам государства и лицам без гражданства, проживающим на территории государства гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод» (ст. 2). Как отмечает профессор Головко А.А.: «Противоестественный и болезненный для единого народа распад Союза ССР сразу же привел к обратной реакции – созданию Содружества Независимых Государств, т.е. к определенной интеграции бывших союзных республик». Можно отметить, что после двадцати лет существования СНГ процесс тесной интеграции в регионе имеет и в наши дни большие перспективы развития.

 Следует отметить еще одну историческую особенность. В тот период, когда СССР прекратил свое существование, Европа во многом последовательно подошла к этапу создания Европейского союза и провозглашению европейского гражданства.  Забегая вперед, можно сказать, что за прошедшее с 1992 года(провозглашение европейского гражданства) время было много политических изменений, как на территории СНГ, так и в Европейском союзе. Наше Содружество, несмотря на внешние силы, пытающиеся разъединить государства бывшего СССР, остается в том же составе, за исключением Грузии, которая в 2009 году вышла из состава СНГ, но, хочется верить, не растратила свой человеческий потенциал, являющийся наиболее ценным связующим звеном между Грузией и Россией. Что же касается Европейского союза, то его будущность подвергается сомнениям, она неопределенна, несмотря на предпринимаемые мощные рычаги давления со стороны административного аппарата ЕС на страны, угрожающие выйти из столь невыгодного для них искусственного образования.

Интерес к европейскому гражданству постоянно присутствует на страницах научной литературы. Нельзя обойти это понятие кратким комментарием в рамках компаративистики российско-белорусского гражданства. Разработанные по схожему «сценарию» эти институты имеют разный механизм реализации, неодинаковые ресурсы и, наконец, разную будущность.

Как было отмечено, именно в 1992году участники Маастрихтского Договора провозгласили решимость «установить гражданство, общее для  граждан их стран». В статье 8 Договора о Европейском союзе говорится, что «каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза». Дополнительно, в качестве приложения к Договору была принята Декларация о гражданстве государства-члена Европейского Союза, где подчеркивается, что вопрос приобретения и утраты гражданства Европейского Союза решается «исключительно на основе национального законодательства соответствующего государства». Можно сделать вывод, что, по своей сути, европейское гражданство является субсидиарным (дополнительным) по отношению к национальному гражданству конкретной страны Европейского союза.

Возвращаясь к проблемам решения «союзного гражданства», следует указать, что среди целей Договора о Союзе Беларуси и России, подписанного 2 апреля 1997 года предусматривается сближение национальных правовых систем и формирование правовой системы Союза (ст.2). Перспективы развития Союза направлены на последовательное продвижение к добровольному объединению государств-участников Союза на основе свободного волеизъявлении народов, исходя из конституций государств-участников, а также общепринятых принципов и норм международного права, разделяющих  цели и принципы Союза, и, принимающих на себя обязательства, вытекающие из Договора и Устава (ст.3). Одним из важнейших правовых элементов Устава Союза является получение гражданами государств - участников Союза одновременно гражданства Союза (глава IV) .

Уставом Союза Беларуси и России закреплены следующие права, предоставляемые гражданину «Союзного государства»: свобода передвижения и проживания, как в пределах России, так и  Беларуси, при соблюдении законов этих государств(п. «а» ст. 18); право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства-участника Союза, гражданином которого это лицо является, со стороны дипломатических учреждений одного государства-участника Союза на тех же условиях, что и гражданина  этого государства(п. «б» ст.18). Кроме перечисленных прав, Уставом Союза Беларуси и России гражданам Союза, постоянно проживающим в другом государстве Союза, предоставляется право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Таков краткий анализ положений Устава Союзного государства Беларуси и России.

Продолжением развития политического диалога между двумя государствами –Беларусью и Россией - стало подписание Договора о создании Союзного государства, который после всенародного обсуждения был опубликован в официальной российской прессе в октябре 1999года и ратифицирован сторонами в феврале 2000года. Какие же изменения были внесены в  Договор 1999года в отношении союзного гражданства?

Если в Уставе Союза Беларуси и России 1997года отсутствовало положение о праве граждан голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в Союзные органы, то в Договоре о создании Союзного государства 1999 года эта норма нашла свое закрепление: «Граждане Союзного государства имеют право избирать и быть избранными в органы Союзного государства, а также быть назначенными на любые должности в органах Союзного государства» (п. 7 ст. 14). Договор 1999 года подтвердил равные права и равные обязанности граждан Союзного государства, при условии, что иное не предусмотрено законами и  соглашениями между двумя государствами (п.6 ст. 14).

Анализ главы 2 Договора 1999 года позволяет сделать вывод о том, что его положения  в вопросах регулирования союзного белорусско-российского гражданства, носят временный характер. Отмечается перспектива  принятия в дальнейшем «союзного нормативно-правового акта в области гражданства» (п.5 ст.14)  и «введение единого образца документов, удостоверяющих личность Союзного государства» (п.8 ст.14). До разработки единого закона  правовое положение граждан Союзного государства должно регулироваться национальными нормативно-правовыми актами. При этом нужно указать на явную схожесть многих положений Устава 1997 года с нормами Маастрихтского договора о создании Европейского союза.

Вместе с тем, можно сделать вывод о том, что институт гражданства Союзного белорусско-российского государства исчерпал, содержащиеся в европейских нормах, параллели в предоставлении прав гражданам и является самостоятельным, не имеющем аналогий в европейском праве (как и в международном праве) институтом, предполагающем дальнейшее совершенствование его положений путем принятия единого закона. Таким образом, основными этапами развития нормативно-правовой базы Союзного гражданства являются Договор о Союзе Беларуси и России 1997 года и Договор о создании Союзного государства 1999 года.

Ученые указывали на возможность использования европейского опыта при продвижении интеграционных процессов в рамках Содружества. В то же время, провозглашенное в начале девяностых годов, европейское гражданство остается в неизменном виде. Произошедшие в ЕС в последующие годы изменения: безуспешные попытки введения Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004году, а также вступление в силу Ниццкого 2003 года и Лиссабонского 2007 года договоров, не изменили сущности европейского гражданства, оставив его в качестве субсидиарного, по отношению к национальному гражданству, института.

Цель сохранения политического и правового единства Содружества Независимых Государств, привела в девяностые годы к необходимости дальнейшего развития международно-правовой базы, регулирующей статус его населения. Мнение  о том, что законы Союза должны превалировать над национальным законодательством, было подтверждено на ноябрьской 1998года сессии Союза Беларуси и России, где был обсужден проект закона «О гражданстве Союза». Важной вехой в процессе упрочения Союза двух государств является подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан 1998 года.

Межгосударственные соглашения, подписанные в рамках СНГ, дополняют общую картину региональной Евразийской интеграции. За период с 1993 года по 1998год были подписаны такие двусторонние международно-правовые документы, как Соглашение между Россией и  Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г.; Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об  урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 года; Соглашение между  Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке  приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для  постоянного проживания в Республику Казахстан, и  гражданами Республики  Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую  Федерацию от 20  января 1995 года; Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и многие другие.

Среди многосторонних договоров следует назвать  Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, заключенном  28 апреля 1998 г. между Республикой Беларусь,  Республикой  Казахстан,  Кыргызской Республикой  и  Российской Федерацией и Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. При этом, если подходить к данному правовому механизму прагматично, то нужно отметить преимущество многосторонней формы сотрудничества, а не двусторонней, которая является более «затратной» с точки зрения времени, людских ресурсов, необходимости ведения мониторинга, обобщения и оценки эффективности этих многочисленных международных соглашений. Тем не менее, именно двусторонние договоры продолжают «оплетать» Евразийский регион СНГ, активизируя попеременно то одну, то другую область сотрудничества.

Можно сделать вывод, что при большей разработанности всех перечисленных положений, а также при выполнении  на практике обязательств, взятых на себя сторонами, система права на гражданство стран СНГ, безусловно, была бы уникальным интегративным явлением в мировой практике. Но приходится констатировать, что далеко не все из перечисленных нормативно правовых актов были имплементированы в национальное законодательство государств СНГ. Многие из них были, едва ли не игнорированы в процессе выстраивания линии политического сотрудничества России с государствами Содружества, что впоследствии привело ко многим  негативным явлениям.

Этот существенный недостаток свидетельствует не только об отсутствии у некоторых политиков видения дальнейших перспектив безопасного сосуществования народов Евразийского региона, но и недостаточной компетентности в политико-юридическом аспекте. Вызывающая тревогу ситуация, связанная с наличием превышающей все разумные пределы  численности незаконных мигрантов,  является результатом недостаточно продуманной политики именно в сфере международно-правового сотрудничества. Невозможно десятилетиями игнорировать необходимость своевременного решения проблем населения столь значимого интеграционного политического объединения как СНГ, в надежде, что проблемы населения решатся самостоятельно, без государственного участия. Только коллективное усилие по решению подобных вопросов может дать положительный результат в деле защиты прав человека. Нужно учесть, что большинство стран региона ратифицировало ряд конвенций в этой сфере, что налагает на них обязательства по их выполнению.

Возвращаясь к конкретным вопросам «союзного строительства», необходимо отметить одну его особенность. Реализация замысла разработчиков таких основополагающих международно-правовых документов как Договор о Союзе Беларуси и России 1997 года и Договор о создании Союзного государства 1999 года осуществлялась более сложным путем, свидетельствующим о неизбежности решения проблем предоставления социальных и политических  (избирательных) прав гражданам Союзного государства. Начало нового ХХI века было ознаменовано частичным отступлением России от инициирования многих сторон сотрудничества со странами СНГ и Союзного государства. Руководство некоторых стран Содружества активизировало поиски друзей в ином, не российском, направлении. При этом интересы собственного населения, не имеющего иной возможности найти более высокооплачиваемую работу нигде, кроме как в России, а также сохраняющего родственные и дружественные связи с жителями России, не были учтены. Соответственно в этих странах были приняты законы, не благоприятствующие интеграции с Российской Федерацией.

Перемены происходили и в самой России. Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР 1981 года со всей очевидностью  требовал изменений. Он не был адаптирован к политическим переменам начала ХХI века, действующий в России с 1991 года закон о гражданстве. Процесс разработки и принятия в Российской Федерации в 2000- 2001 годах законов о гражданстве и правовом положении иностранных граждан не был легким. Законодатели обошли стороной факт существования в арсенале российской правовой базы договоров, касающихся строительства Союзного государства, а также наличие многих международно-правовых соглашений СНГ, затрагивающих институт гражданства. Автор настоящей статьи неоднократно указывала на них, как на существенные,  в профильном комитете Государственной Думы. В целях компаративистики приходилось ссылаться на имеющейся Договор России и Испании о равных правах 1996 года, предоставляющий испанцам в России, и россиянам в Испании  многие социальные права. Нужно было доказывать, что гораздо важнее предоставить аналогичные права белорусам (обусловленные Договорами 1997, 1999 годов), т.е. гражданам Союзного государства, в котором  находится  российская военная база, и отсутствует как таковая граница с Россией, нежели населению Испании, страны, входящей в ЕС и НАТО. Полагаем, что такая неспособность к восприятию норм международного права была обусловлена общей неготовностью общества к международному сотрудничеству в этой сфере.

Законы 2002 года о гражданстве и правовом положении иностранных граждан в России провели черту перед основными идеями более тесной интеграции государств и народов Содружества и Союза Беларуси и России, оставив последующим поколениям законодателей перспективы вносить поправки в уже имеющиеся нормативно-правовые акты. Населению Беларуси и России позже был предоставлен ряд социальных прав. Например, Соглашение  между Россией и Беларусью об обеспечении равных прав граждан России и Беларуси на свободу передвижения, выбор места  пребывания и жительства на территориях государств-участников Союзного государства было подписано 24 января 2006 года .

Между тем численность мигрантов в России из стран СНГ, как легальных, так и нелегальных, неуклонно повышалась. Это создавало все более сложную ситуацию в стране, в определенной степени криминализировало общество, и обязывало государство нести все более существенные экономические потери, связанные с последствиями борьбы с нелегальной миграцией. В свою очередь  международные организации, например- УВКБ ООН,  также подвергали критике положение с правами человека- мигранта в России, указывая на недостаточную защищенность этой категории людей. Безусловно, нельзя назвать эффективными и меры экономического воздействия по предотвращению миграции на территорию России из стран исхода  - республик Средней Азии, Закавказья, а также Украины и Молдовы .

Что же касается практической реализации идеи по введению единого гражданства Союзного государства, то претворение этой правовой нормы также требует не только тщательной проработки юридико-правовой техники, но и большой политической воли руководителей государств  России и Беларуси. Время движется вперед, и с 2009 года Беларусь рассматривается Европейским союзом как перспективный участник в программе Восточного партнерства. Имеются и конкретные правовые действия по упрочению этого диалога. Заключение в октябре 2010 года двустороннего Соглашения Беларуси с Литвой о сотрудничестве в военной сфере свидетельствует о стремлении союзного России государства к установлению добрососедских отношений с государством, входящим в НАТО и ЕС . Обучение молодых граждан двух государств в «силовых» учебных заведениях на взаимной основе, безусловно, укрепит боевое братство соседей.

Весьма значимыми видятся новые перспективы  сотрудничества Беларуси и России в военно-технической сфере. В этом убеждают результаты переговоров российского министра обороны С.Шойгу с Президентом Беларуси А. Лукашенко, а также результаты совместного заседания коллегий оборонных ведомств Беларуси и России, состоявшиеся в апреле 2013 года. По словам аналитиков, чувство защищенности от внешних вызовов и угроз у жителей Союзного государства еще более окрепло .

Что же касается «союзнических» отношений Беларуси и России, то нужно подчеркнуть их безальтернативность. В то же время имеется и критическое восприятие некоторых методов сближения двух государств в экономической области. Прибегая к экономическому методу воздействия друг на друга, путем приобретения акций конкретных объектов собственности на территории  «союзного государства», мы не скоро придем к реальной интеграции, даже в масштабах далекого на сегодняшний день от реального «конфедерализма»  Европейского союза. Вопросы владения собственности на иностранной территории не всегда обогащают народы, но с неизбежностью обогащают практику судов, как национальных, так и международных . Необходимо уделять больше внимания институциональной составляющей процесса интеграции. Как отмечают зарубежные ученые, существование неопределенности и нестабильности делает исключительно важной роль институтов. Следовательно необходимо обращение именно к юридической практике.

В наше время сложно приводить аналогии из отечественной истории почти столетней давности, но в целях компаративистики воспользуемся одним из них. Тем более, что этот позитивный пример политической и правовой интеграции, малоизвестен  потомкам. Именно в 1922 году,  когда разрушенное трагедией революции, гражданской войной и иностранной интервенцией, наше государство поднимало из руин свою экономику, нашлась политическая воля конкретных государственных деятелей к упрочению безопасности страны путем реальной интеграции, прежде всего, институтов государственной власти. Договор между РСФСР и Советской Социалистической Республикой Беларусь 1921г. включал в себя нормы об объединении Народных Комиссариатов Республик, что свидетельствовало о начавшемся институциональном процессе объединении республик . Именно таким образом был создан кордон безопасности в этом исторически обусловленном для России тревожном западном  направлении. Дальнейший код истории показал, что это был верный шаг,  так как очередная мировая война уже начинала вызревать в умах ряда зарубежных политиков .

 Таким образом, можно сделать вывод о повторяющихся в мировой истории событиях, о востребованности смелых политических решений и о конкретных методах их правового оформления. Можно утверждать о неизбежности большой предстоящей работы по упрочению нашего Союза и Содружества в целом в виду глобальных вызовов современности, а также стремления иных государств различных континентов мира к упрочению региональных отношений. Актуальным в наше время является не только заключение международных соглашений в области военного сотрудничества, хотя  никто не исключает многовековую  востребованность силлогизма si vis pacem para bellum  (хочешь мира готовься к войне), но, представляется более разумной превентивная общая большая работа по сбережению населения наших государств.

Институты гражданства Европейского союза и Союзного государства Беларуси и России в аспекте компаративистики являются, своего рода, точкой отсчета в глобальных геополитических действиях  основных игроков на «шахматной доске Великой Истории».  При этом право, к сожалению,  остается только обслуживающим политическую волю ремеслом. Но готовность работать на столь благородном и благодатном поприще интеграции во имя мира почтет за честь каждый юрист -  гражданин Союзного государства Беларуси и России, а также все те, кому небезразлично будущее  народов Евразийского региона нашего Содружества.

Елена Смирнова

 Еще на эту тему:Смирновы России и дети из Кыргызстана - сотворчество близких по духу

Исторический шанс крымчан вернуть свои права и свободы

Оленевод

Мигранты в России. Что делать?

Межнациональные отношения в регионе: Ярославская «Ассамблея народов России» обозначила актуальную тему

Проект «Союз нерушимый»

РИА"Национальный альянс"